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再說(shuō)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（2024年9月10日）

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)事關(guān)全局的大問(wèn)題。今年3月24日，我寫了一篇《淺談地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)》一文，談了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因、后果和建議。今天有感而發(fā)，再?gòu)男碌慕嵌染偷胤絺鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)“外溢”性及如何從快、從根本上化解風(fēng)險(xiǎn)談點(diǎn)膚淺看法。

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“外溢”會(huì)給當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來(lái)新的波及和震蕩，值得高度關(guān)注。應(yīng)該看到，經(jīng)過(guò)了十幾年累積下來(lái)的地方債務(wù)，現(xiàn)在可以說(shuō)是“債臺(tái)高筑”，舊債沒還，新債又來(lái)，盡管國(guó)務(wù)院召開會(huì)議、下發(fā)文件，反復(fù)強(qiáng)調(diào)和要求各級(jí)地方政府“要妥善化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)防新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，但是，正如我以前說(shuō)過(guò)，政府財(cái)政拮據(jù)，沒有錢用，而發(fā)展又不能停頓、建設(shè)不能停止、項(xiàng)目不能停擺、政府不能停轉(zhuǎn)，這就形成了一對(duì)尖銳的矛盾。那么，政府不能借新債，但必須花的錢又不能不花、不能沒有，錢又從何而來(lái)呢？由此導(dǎo)致的新問(wèn)題來(lái)了，這就是在我國(guó)已經(jīng)消停多年的向企業(yè)“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”（以下簡(jiǎn)稱“三亂”）可能又會(huì)悄然而至，實(shí)際上，現(xiàn)在變相性的“三亂”在有的地方就已經(jīng)出現(xiàn)苗頭?？偨Y(jié)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們發(fā)現(xiàn)“三亂”的出現(xiàn)往往與地方政府財(cái)政狀況有密切關(guān)系。“三亂”的產(chǎn)生和泛濫存在于上世紀(jì)八十年代中后期和九十年代前期，那時(shí)候地方政府財(cái)政困難，拖欠機(jī)關(guān)干部和教師工資是常見的現(xiàn)象，在這種情況下，政府很多部門相互仿效、相互攀比，把手伸向企業(yè)（也有事業(yè)單位和個(gè)人，主要是企業(yè)）巧立名目收費(fèi)、罰款、攤派，造成企業(yè)苦不堪言，也造成“三亂”行為屢禁不止，1990年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院專門作出《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》，要求嚴(yán)厲，多措并舉，才使頑固的“三亂”行為得以遏制，“三亂”行為作為一個(gè)社會(huì)現(xiàn)象，現(xiàn)在早已離開人們的視線，也消聲匿跡于人們的記憶。令人堪憂的是，在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期無(wú)解的情況下，“三亂”行為會(huì)不會(huì)卷土重來(lái)、再度泛濫？若果真如此，后果將更加嚴(yán)重。這是因?yàn)椋寒?dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行壓力巨大，企穩(wěn)向好的態(tài)勢(shì)還不穩(wěn)定，企業(yè)特別是中小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)面臨著諸多困難、信心嚴(yán)重不足，在這種情況下，若再遭“三亂”之困擾無(wú)異于雪上加霜。營(yíng)商環(huán)境也會(huì)因此而遭到破壞，企業(yè)不談發(fā)展環(huán)境就是生存環(huán)境也會(huì)嚴(yán)重受挫。大家知道，企業(yè)是政府財(cái)政和稅收的主要來(lái)源，也是提供和解決就業(yè)的重要載體，如果沒有企業(yè)的發(fā)展，財(cái)政稅收又從何而來(lái)？就業(yè)難題又如何破解？還有，企業(yè)如果長(zhǎng)期處在難以為繼的狀態(tài)，拖欠的銀行貸款、工程款、貨款、工人及農(nóng)民工工資都會(huì)無(wú)法解決，必然形成一系列連鎖反應(yīng)。就會(huì)形成“‘三亂’加重企業(yè)負(fù)擔(dān)—導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展減退—財(cái)政稅收減少—就業(yè)崗位減縮—社會(huì)穩(wěn)定減弱”連鎖外溢的嚴(yán)重惡果。“歷史的經(jīng)驗(yàn)值得注意”，我們防患于未然是非常必要的，也是必須的。

化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)刻不容緩，應(yīng)痛下決心、長(zhǎng)短施策。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的過(guò)程，對(duì)過(guò)去的領(lǐng)導(dǎo)班子無(wú)法追究問(wèn)責(zé)，而現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)班子又無(wú)力解決問(wèn)題，但問(wèn)題又不能久拖不決，這就是難點(diǎn)、痛點(diǎn)。怎么辦？下面就提兩點(diǎn)看法和建議：首先，建議中央政府發(fā)行長(zhǎng)期特別國(guó)債支持地方政府“一攬子”償還銀行債務(wù)。因?yàn)橐F(xiàn)在的地方領(lǐng)導(dǎo)班子徹底解決十幾年積累下來(lái)的龐大的債務(wù)，確實(shí)是不現(xiàn)實(shí)的，還因?yàn)殂y行貸款是地方債務(wù)構(gòu)成的主要部分，這樣做既解地方政府債務(wù)之圍，又解銀行債權(quán)風(fēng)險(xiǎn)之困，這是一個(gè)“長(zhǎng)痛不如短痛”的辦法。應(yīng)該看到，過(guò)去地方政府舉債主要還是用于社會(huì)公益，包括路、橋、學(xué)校、醫(yī)院、機(jī)場(chǎng)、水利、城市公園、濕地等等，通過(guò)政府投資變成了國(guó)有資產(chǎn)，只不過(guò)是這些資產(chǎn)不會(huì)產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，也不可能通過(guò)“變現(xiàn)”來(lái)償還債務(wù)，但它們作為國(guó)有資產(chǎn)實(shí)實(shí)在在就在那里。中央政府可以通過(guò)“用債權(quán)換產(chǎn)權(quán)”的方式來(lái)解決這一問(wèn)題，讓地方政府徹底放下包袱、輕裝上陣、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，可能產(chǎn)生的各種外溢風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)得到有效制止。其次，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，是要建立有效機(jī)制堅(jiān)決堵截地方政府亂舉債的問(wèn)題，防止舊債還清了新債又來(lái)了。這里有兩個(gè)關(guān)鍵：一是對(duì)現(xiàn)在所有的具有政府背景的投融資平臺(tái)進(jìn)行徹底改制，將政府屬性變?yōu)槠髽I(yè)屬性，與政府完全脫鉤，讓它們實(shí)行“獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和法律責(zé)任”。二是改革和完善地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的任期和待遇制度。現(xiàn)在按有關(guān)法規(guī)、法律規(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)以上地方黨委、政府一屆任期五年，在這個(gè)五年中，黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的變動(dòng)是常有的事，也就是說(shuō)，五年未干滿，主要領(lǐng)導(dǎo)或提撥、或重用、或交流，有些地方的主要領(lǐng)導(dǎo)是“空降”，一般也是五年不到就調(diào)走，用干部群眾的話說(shuō)，這樣的“空降干部”是下來(lái)“鍍金”的。因?yàn)槿纹诙?、變?dòng)頻繁，又不能不考慮個(gè)人的進(jìn)步、不能不考慮任期內(nèi)的政績(jī)，因此，就容易造成主要領(lǐng)導(dǎo)干部的“短期行為”，而主要領(lǐng)導(dǎo)又是地方領(lǐng)導(dǎo)班子的主要決策者和責(zé)任者，也是地方政績(jī)的主要作用者。本屆政府要不要舉債、舉多少債、舉債做什么，這些問(wèn)題都是由主要領(lǐng)導(dǎo)來(lái)統(tǒng)籌謀劃和最后“拍板”的。從這些客觀現(xiàn)實(shí)中就不難理解，改革和完善地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的任期和待遇制度的必要性。如何改？以縣區(qū)為例，縣區(qū)委書記、縣區(qū)長(zhǎng)應(yīng)在所在縣區(qū)任職五年以上，不得調(diào)離，五年期滿經(jīng)過(guò)上級(jí)組織“德能勤績(jī)廉”全面考核，合格者可享受副廳級(jí)待遇，五年以上十年以下，考核合格者可享受正廳級(jí)待遇，為了不影響班子成員副職（特別是年輕有為的干部）的晉升和進(jìn)步，對(duì)考核優(yōu)秀、群眾公認(rèn)的領(lǐng)導(dǎo)可以享受正處級(jí)待遇。讓領(lǐng)導(dǎo)干部都有奔頭、有盼頭，斷掉“干完兩年就想走”的念頭，真正沉下心來(lái)、撲下身子，扎實(shí)工作，做到“為官一任、造福一方”。